财税改革进行时: 多省探路地方财政事权划分

2017-05-02         21世纪经济报道    访问次数: 0

  目前,多省已经出台省以下财政事权和支出责任划分改革方案,如河北、辽宁、广东、山东、云南、吉林等。省以下财政事权改革方案,严格遵从了中央的总体要求和改革原则。


  财政事权和支出划分改革,是今年重点推进的财税改革之一。


  作为财税改革中推进难度最大的任务,去年8月份以国务院出台改革指导意见为标志,央地财政事权划分标准、推进时间表有了相应的安排。


  按照计划,2016年选取在国防、国家安全、外交、公共安全等基本公共服务领域率先启动改革;2017-2018年,争取在教育、医疗卫生、环境保护、交通运输等领域取得突破性进展;2019-2020年基本完成主要领域改革。


  21世纪经济报道记者根据公开资料不完整统计发现,包括河北、山东、广东、吉林、云南、辽宁等多省已经出台相应财政事权划分方案,部分地级市出台了市以下财政事权划分方案;还有部分省份从其他角度切入推进这块改革,如江西等省从规范省级专项资金管理,来厘清职能部门事权。


  财政部近年来推动财政转移支付改革,清理整合规范专项转移支付项目,涉及部门利益调整。今年3月份,国务院印发的推进基本公共服务均等化方案,列出包括教育、就业、社保、医疗、住房、社会服务等八项基本公共服务清单,虽未明确划定央地间事权分工,但央地支出责任有相对清晰的界定。此外,部分中央部委也在推进职能范围内的改革,如交通部明确“十三五”期间将重点推进公路事权与支出责任划分。


  21世纪经济报道记者采访部分财政系统人士了解到,对于当前财政事权划分改革推进评价不一。有人士直指,部分省份出台的财政事权划分改革文件,不少是简单复制中央文件,落地效果未必会好。


  另有人表示,事权划分涉及到利益的调整,如省政府部门权力要下放给基层政府,基层政府接手并切实承担起相应责任,都需要时间,改革出现一定妥协,是预期中的,需要持续推进。


  4月26日-27日召开的2017年全国经济体制改革工作会议提出,要深化财税金融改革,加快推进财政事权和支出责任划分改革等。会议强调,今年改革要把握好稳中求进的工作总基调,有些需要加快的改革必须努力加快推进,有些四梁八柱的改革要稳步推进等,从而为经济社会发展创造良好的环境。


  财政“小马拉大车”


  有学者表示,央地事权划分改革方案出台时间,就已经表明这项改革推动的难度较大。


  2013年11月份,十八届三中全会召开,出台关于全面深化改革若干重大问题决定。决定明确指出,“财政是国家治理的基础和重要支柱”,并列出财税体制改革三大重点任务,其中包括了“建立事权和支出责任相适应的制度”。


  2014年6月30日,中共中央政治局会议审议通过了《深化财税体制改革总体方案》,明确要重点推进三方面改革,其中一方面就是调整中央和地方政府间财政关系,具体内容为“在保持中央和地方收入格局大体稳定的前提下,进一步理顺中央和地方收入划分,合理划分政府间事权和支出责任,促进权力和责任、办事和花钱相统一,建立事权和支出责任相适应的制度”。


  按照当时的部署,2014、2015年事权和支出责任划分改革要基本达成共识,2016年基本完成深化财税体制改革的重点工作和任务,2020年各项改革基本到位,现代财政制度基本建立。


  两年后的2016年8月份,国务院印发了关于推进中央与地方财政事权和支出责任划分改革的指导意见(下文简称“49号文”),首次就央地财政事权划分给出了具体的原则和时间表。


  有地方财政人士告诉21世纪经济报道记者,49号文的出台,为地方政府推进相应改革提供了抓手,地方财政部门能以此为出发点,探索省内财政事权划分改革。


  中国财政科学研究院院长刘尚希也表示,央地事权划分是国家治理的问题,要推动国家治理的完善,需要更多部门的协作。


  牵财政“动全身”


  49号文明确指出,先在财政事权和支出责任划分上突破,为建立科学规范的政府间关系创造基础性条件。


  我国财政事权划分改革进展如何呢?财政部的表述是,1994年实施的分税制改革,初步构建了中国特色社会主义制度下中央与地方财政事权和支出责任划分的体系框架。但受当时以及实施过程中一些客观条件制约,改革主要是针对中央与地方收入划分,事权和支出责任划分在沿袭已有做法的基础上主要做了一些局部调整。


  在新的形势下,财政事权和支出责任划分与推进财税改革和国家治理现代化要求相比,越来越不适应。主要表现在:一是政府职能定位不清,一些本可由市场调节或社会提供的事务,财政包揽过多,同时一些本应由政府承担的基本公共服务,财政承担不够;二是中央与地方财政事权和支出责任划分不尽合理,一些本应由中央直接负责的事务交给地方承担,一些宜由地方负责的事务,中央承担过多;三是不少中央和地方提供基本公共服务的职责交叉重叠,共同承担的事项较多;四是省以下财政事权和支出责任划分不尽规范等。


  至于为何从财政事权入手,财政部表示,财政事权划分推进改革具备一定基础,也能破解改革发展面临的诸多紧迫难题,如央地收入划分要进一步理顺、中央对地方专项转移支付需要进一步清理整合、地区间基本公共服务均等化需要大力推进等,从财政事权入手能起到“牵一发而动全身”的效果等。此外,事权划分改革涉及面广、难度大,不可能一蹴而就;财政事权是政府事权的重要组成部分,抓住提供基本公共服务这一政府核心职责,能够为全面推进事权划分改革积累经验、趟出路子。


  社科院经济研究所所长高培勇曾对21世纪经济报道记者表示,政府改革核心在于调整政府职能,无非是“事”和“钱”两方面问题。“事”涉及到行政管理体制的调整,触动比较直接、正面,“钱”从财政管理体制方面进行调整,相对间接、迂回。


  有地方财政官员对21世纪经济报道记者表示,关于财政事权划分,在十八届三中全会前系统讨论的并不多。这轮财政事权划分改革,地方认识也不一样,改革推进也会有快有慢。


  调整资金固化格局


  49号文对财政事权改革的部门职责分工,有如下安排,财政部、中央编办等负责中央与地方财政事权和支出责任划分改革工作,各职能部门要落实部门主体责任。


  从目前来看,中央对地方专项转移支付、地区间基本公共服务均等化等改革,均在推进过程中。


  2016年12月,财政部部长肖捷在全国人大常委会上报告,财政部会同各地区、各部门,坚持问题导向,大力推进转移支付改革,取得了阶段性成效。如一般性转移支付占比从2013年的56.7%逐步提高到2016年的60.5%;专项转移支付数量从2013年的220个大幅压减到94个,压减率达57%;转移支付预算执行进度明显加快等。


  不过,肖捷也直言,专项转移支付清理整合没有到位,后续仍将进一步适当压减专项转移支付数量,探索建立“大专项+工作任务清单”机制,推动同一专项下不同支出方向资金的统筹使用;还将逐步取消竞争性领域专项,建立健全专项设立、定期评估和退出机制等。


  压减专项资金,意味着部门分块资金的减少,这触及了部门利益。财政部预算司副司长吴海军曾在相关论坛上表示,减压专项转移支付,财政部费了很多功夫,2017年还会继续减少专项数量。现在财政强调过紧日子,需要调整资金固化的格局,在这个理念下财政部才能推进一些工作。


  基本公共服务均等化工作也在推进中。3月1日,国务院发布“十三五”推进基本公共服务均等化规划的通知,到2020年要实现基本功服务均等化总体实现。


  该规划给出了各项基本公共服务发展指标,如九年义务教育巩固率要从2015年的93%提高到2020年的95%等。规划还列出了“十三五”国家基本公共服务清单,清单包括教育、就业、社保、医疗、社会服务、住房、文化体育、残疾人公共服务这八大类,列出了各项服务指导标准和支出责任,如“免费义务教育”由“中央和地方财政按比例分担”,“寄宿生生活补助”由“中央和地方财政按5 5比例共同分担”,而“职业技能培训和技能鉴定”由“地方人民政府负责,国家给予适当补助”等。


  社科院财经战略研究院研究员汪德华对21世纪经济报道记者表示,规划列举的八大类公共服务现在都属于中央和地方共同事权,列举的支出责任多为现状,后续要研究如何更好地在央地间进行划分。


  49号文明确表示,要减少并规范中央和地方共同财政事权。考虑到我国人口和民族众多、幅员辽阔、发展不平衡等现状,要更多发挥中央在保障公民基本权利、提供基本公共服务方面的作用,因此应保有比成熟市场经济国家相对多一些的央地共同财政事权。要逐步将义务教育、公共文化、基本养老保险等确定为央地共同财政事权,并明确各自承担主体的职责。


  其他事权改革,如交通部确定“十三五”期间将重点推进公路事权与支出责任的划分等改革,地方交通系统也在积极探索地方经验。


  地方特色改革方案


  目前,多省已经出台省以下财政事权和支出责任划分改革方案,如河北、辽宁、广东、山东、云南、吉林等。省以下财政事权改革方案,严格遵从了中央的总体要求和改革原则等。


  如全省性重大传染病防治、全省性战略性自然资源使用和保护、全省范围内环境质量监测等,基本确定为省级财政事权。


  社会治安、城乡社区事务、公共设施管理、市政交通、农村公路、项目征地拆迁、学前教育、高中阶段教育、群众体育、区域内环境保护和污染治理等,与当地居民密切相关的基本公共服务,确定为市县财政事权。


  而还有大量财政事权,如义务教育、高等教育、科技研发、公共文化、基本养老保险、基本医疗和公共卫生、跨市重大基础设施项目建设等,确定为省级与市县共同财政事权。


  不过,部分省份结合其实际,当前财政事权安排也有地方特色。如基本养老保险实际上是中央省市县共同财政事权,辽宁方案指出,现阶段市级政府要承担当地养老金足额发放的主体责任。此外,辽宁方案还提到市级政府要切实承担防范和化解政府债务风险工作的主体责任。


  至于省以下财政事权和支出责任划分改革如何推进,各省有不同的考虑。当然,第一步是配合中央部门事权上划,在国防、国家安全、外交、公共安全等率先开展改革,梳理地方在这些领域中承担的部分财权和支出责任,配合这部分事权的上划。


  广东省选取民政领域先行开展试点。从3月份公布的方案来看,广东已经对民政领域事权划分有了大致的梳理——将部队供应、军供站和军人接待站设施维修改造和设备更新等财政事权上划省级;明确义务兵优待等为市县财政事权;明确死亡抚恤、伤亡抚恤、自然灾害生活救助、医疗保障等,为省市县共同财政事权并具体细化不同情况下省市县支出责任的分担比例。


  广东2017-2018年重点突破教育、医疗、环境保护、交通运输等领域,还将选取社会保障展开试点,另还将选取社会治安、城乡社区事务等探索市县财政事权和支出责任划分改革。


  山东3月份公布的方案显示,山东2017年将在民生领域进行突破,包括教育、科技、文化、就业和社会保障等11个领域;2018年将在经济调控、市场监管等方面开展改革。


  还有部分省份从省级财政专项资金分配方面入手。江西省委、省政府高度重视,以规范财政专项资金分配管理为突破口,通过“减事、减权、减钱”,厘清省与市县政府财政关系,强化省级宏观管理,弱化微观管理。


  江西2017年省级财政专项资金清理整合为39项,并实施清单管理。江西省财政厅规范省级财政专项资金分配管理通知指出,从2017年起实行“两个一般不”,即省级政府部门一般不再直接向企业分配和拨付资金,一般不再直接审批和分配市县具体项目。


  事权界定与实施难题


  地方政府推动的改革也并不容易。有地方财政人士对21世纪经济报道记者表示,涉及省级部门职责调整的,可能会遭到强势部门的反弹,改革中需要磨合妥协,改革充分落地需要时间。省以下财政事权划分的一个改革目标是,更好发挥县级政府治理能力,这也需要时间适应。


  河北曾在2008年探索过省以下政府间财政支出责任划分改革。4月22日,在全国财政学会年会分论坛上,河北省财政厅副厅长李杰刚表示,2008年河北省推动省以下财政支出改革,梳理了1200多项地方政府能做主的财政事权和支出责任,以三年时间为框架推动改革,改革实践来看有必要对地方事权进行整体考虑。


  李杰刚表示,财政事权划分改革从易到难、分阶段推进,方向很正确,节点很清晰,同时有必要研究整体推进改革的方案。分阶段的改革,会存在改革滞后于设定时间,事权划分改革很难,不是一两年能搞定的,不要因为前一阶段改革滞后,耽误到后续改革部署。


  有些事权界定起来容易,但实施起来存在困难。比如根据49号文的部署,消防照理应该是地方政府事权,但现在很多消防员为武警现役官兵,实际上归中央管。消防工作专业性较强,对体能要求也高,现行体制安排下,不断有年轻武警现役官兵充实消防队伍,消防官兵到点退役,走转业途径有合适的安排。若划转为地方财政事权,是否意味着地方财政专门供养一批消防员呢?这些消防员工作一定年限,因为体能等因素需要退出时,地方是否能安排后续就业是个问题。


  李杰刚认为,财政事权划分推进比较难,可以在现有政策框架下,挑选部分基本公共服务共同事权作为突破口,允许地方先行先试,发挥地方首创精神,再将经验复制推广。


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